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有可能是生产安全事故被调查对象的属地政府不应参与事故调查|最高法院公报案例
【裁判要旨】
在事故调查过程中，调查组成员参与事故调查是其职务行为，如果其所在行政机关与事故调查结果之间存在利害关系，该行政机关与其工作人员均应当回避。如果该行政机关因其职权的内容和特点，在事故调查过程中负有不可替代的辅助性职责的，该行政机关可以派员参与事故调查组，但应当设置相应的程序确保该行政机关的工作人员不能参与事故调查过程及调查报告的讨论和决定程序。
【裁判文书】
一审：
上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）沪01行初160号
原告上海笛爱建筑材料有限公司，住所地上海市奉贤区。
法定代表人王沪欢，总经理。
委托代理人江建平，上海市江**律师事务所律师。
委托代理人罗茜，上海市江**律师事务所律师。
被告上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区世纪大道2001号。
法定代表人杭迎伟，区长。
委托代理人吴青，上海市浦东新区人民政府工作人员。
委托代理人贾文斌，上海市浦东新区人民政府工作人员。
原告上海笛爱建筑材料有限公司（以下简称笛爱公司）不服被告上海市浦东新区人民政府（以下简称浦东新区政府）作出的事故调查报告批复，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月6日立案后，于2019年9月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案。原告笛爱公司的委托代理人江建平、罗茜，被告浦东新区政府的委托代理人吴青、贾文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浦东新区政府于2019年2月22日作出浦府安﹝2019﹞16号《关于<上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》（以下简称被诉批复），答复原上海市浦东新区安全生产监督管理局（以下简称原浦东安监局），该局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《安全事故条例》）第十九条、第二十九条规定组成的事故调查组，于2019年2月12日报送的《上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）收悉。经研究，依据《安全事故条例》第三十二条规定，作出批复如下：一、同意《事故调查报告》对事故原因的分析和对事故责任的认定及处理意见。二、各有关部门、单位应依据职责落实《事故调查报告》提出的处理意见，并将处理结果及时上报。
原告笛爱公司诉称：《事故调查报告》的事实认定及责任认定均有误，且事故调查组组成不合法，故请求法院判决撤销被告作出的被诉批复及《事故调查报告》。具体理由如下：一、孙农路（军民路-科农路）新建工程（以下简称涉案工程）建设方是上海市浦东新区张江镇人民政府（以下简称张江镇政府），总包单位为上海市浦东新区建设（集团）有限公司（以下简称浦建公司），分包单位为上海元迅建设发展有限公司（以下简称元迅公司），监理单位为上海申筑建设监理有限公司（以下简称申筑监理公司）。上述单位对涉案工程工地均有安全生产监管责任，但在事发时，上述单位均无人员在现场，应当分别承担责任。笛爱公司只是元迅公司的供货商，对施工工地不具有安全管理义务。笛爱公司与死者王启才之间仅存在运输合同关系，双方是托运人与承运人的关系。根据事故车辆的机动车行驶证上记载，事故车辆属于上海鸿渐汽车销售有限公司（以下简称鸿渐公司）所有，笛爱公司委托鸿渐公司运输货物。笛爱公司作为托运人对承运人王启才并无安全管理职责，且事故发生时，王启才并非为原告运输货物，而是为他人运输货物。二、事故调查组组成不合法。首先，张江镇政府应当回避。张江镇政府作为发包方本身就具有安全生产管理职责，但是，张江镇政府事故调查过程中又作为事故调查组成员参与调查，影响本案的调查和处理。其次，浦东新区监察委员会没有在签到单上签字就代表其没有参与事故调查。事故调查组缺少必要的组成人员。综上，被诉批复及《事故调查报告》实体和程序均违法，故请求法院判决撤销被告作出的被诉批复及《事故调查报告》。
原告笛爱公司向本院提交了以下证据：
1.《关于<上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》（浦府安﹝2019﹞16号），证明原告与死者王启才系委托运输关系，运输结束后2日，王启才装卸自己叉车发生事故致死，原告与本案无关。
2.原浦东安监局于2019年3月26日作出的编号为第2120190068号的行政处罚决定书，证明原浦东安监局对原告作出错误的行政处罚决定，对原告罚款20万元。
3.代收罚没款收据，证明2019年4月8日，原告已经预缴罚款20万元。
4.王启才的驾驶证、车辆行驶证，证明事故车辆属于鸿渐公司所有，王启才是车辆驾驶员。
5.运输付款清单，证明付款清单支付款项对应的时间应该是2018年10月17日到2018年的11月17日。
6.黄正东出具的情况说明，证明事故发生当天是案外人黄正东委托王启才运输货物，鸿渐公司当天还为他人运输货物。
7.调查组成员的签名单，名单中只有浦东新区总工会、原浦东安监局、张江镇政府等，调查组组成不合法。
8.安全生产许可证，证明总包方和发包方都有安全生产管理职责。
9.建设工程施工合同，证明总包方和发包方都有安全生产管理职责。
10.安全生产责任协议书，证明总包方和发包方都有安全生产管理职责。
11.专业承包合同，证明总包方和发包方都有安全生产管理职责。
12.采购合同、询问笔录和现场照片，证明询问笔录和现场不一致，前后矛盾。被告浦东新区政府将事故责任归责于原告，违背事实。
被告浦东新区政府辩称，被告依据《安全事故条例》的相关规定作出被诉批复，主体适格，合法有效；事故调查处理科学严谨、依法依规、实事求是、符合法定程序。原告笛爱公司将人行道砖运输业务委托发包给自然人王启才的行为违法。王启才系在履行原告委托发包的业务过程中发生的事故。原告对王启才的运输装卸作业具有不可推卸的安全管理义务。关于事故调查组的组成，《安全事故条例》没有规定回避的情形，张江镇政府作为属地人民政府参与事故调查组不违反法律规定；《安全事故条例》第二十二条规定了事故调查组成员的组成，因为机构职能调整，人民检察院的相关职能调整到了监察委员会，所以，事故调查组邀请了监察机关派员参加，但不在名单上签字。综上，原告的诉请缺乏事实和法律根据，故请求法院依法作出裁决。
被告浦东新区政府向本院提交以下证据、依据：
（一）职权依据
1.被告作出被诉批复的职权依据是《安全事故条例》第三条、第十九条、第二十五条、第二十九条、第三十二条。
（二）事实证据
2.《关于<上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》（浦府安﹝2019﹞16号），证明原告诉讼请求指向的被诉批复。
3.《上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告》，证明原告诉讼请求指向的《事故调查报告》事实清楚，依法可信。
4.原告的营业执照复印件，元迅公司的营业执照、资质证书及安全生产许可证复印件，浦建公司的营业执照、资质证书及安全生产许可证复印件，上海祎晨建筑材料有限公司（以下简称祎晨公司）的营业执照复印件，申筑监理公司的营业执照复印件，证明原告及相关单位都是合法的生产经营单位。
5.事发时运输车辆的行驶证，证明王启才从事货物运输的运输车辆为非营运车辆，不具备道路运输经营资质。
6.涉案工程项目的承发包合同和安全管理协议，证明涉案工程项目的承发包关系。
7.《路牙石、人行道砖采购合同》，证明元迅公司向祎晨公司采购项目的路牙石、人行道砖。
8.运输付款清单，证明王启才长期承接原告的货物道路运输业务。
9.相关人员的询问笔录，证明被告经调查，查清原告将人行道砖的运输和装卸委托发包给王启才，王启才没有单位，原告与王启才没有签订书面合同、没有审核过王启才的资质资格。事故是送货装卸车辆装车过程中发生的事故。上述证据证明原告没有履行安全管理职责。
10.事故现场照片，证明事故现场勘查情况王启才自制设施设备存在安全隐患，驾驶时未佩戴安全带。
11.《复旦大学上海医学院司法鉴定中心法医病理司法鉴定意见书》（复医[2018]病鉴字第252号），证明王启才死因符合钝性外力致颅脑损伤。
12.王启才的身份证复印件、居民死亡医学证明书，证明王启才身份信息以及其当场死亡的事实。
13.人民调解协议书，证明事发后元迅公司出面垫付了事故赔偿金。
14.浦建公司、元迅公司的部分安全管理资料，证明被告对事故进行了充分调查。
15.部分人员资格材料和委托文件，证明被告对事故进行了充分调查。
16.文书送达回证，证明向原告送达了事故报告和事故批复。
17.授权委托书，证明被告授权原浦东安监局对被告辖区内的一般生产安全事故牵头组织事故调查组进行调查。
18.浦东新区机构改革方案，证明原浦东安监局的职责整体整合到了新成立的浦东新区应急管理局。
（三）法律依据
19.《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条
（四）程序依据
20.《安全事故条例》第二十九条和第三十二条。
经庭审质证，原告笛爱公司对被告浦东新区政府的职权依据无异议；对证据7《路牙石、人行道砖采购合同》、证据10事故现场照片、证据11《复旦大学上海医学院司法鉴定中心法医病理司法鉴定意见书》、证据12王启才的身份证复印件、居民死亡医学证明书、证据13人民调解协议书、证据17授权委托书、证据18浦东新区机构改革方案没有异议；对证据2被诉批复和证据3《事故调查报告》不予认可，认为主体不适合；对证据4原告及相关单位的营业执照、资质证书及安全生产许可证复印件不予认可，认为遗漏了承运单位的资料；对证据5事发时运输车辆的行驶证不予认可，认为车辆行驶证记载的所有人是鸿渐公司；对证据6涉案工程项目的承发包合同和安全管理协议的真实性予以认可，但对证明目的不予认可，该组证据证明工地区域范围安全管理职责应由其他单位负责；对证据8运输付款清单的真实性予以认可，该证据证明原告与王启才是托运人与承运人的关系，且事故发生当天王启才未承运原告的物资；对证据9相关人员的询问笔录不予认可，认为遗漏了承运方的笔录，笔录内容与事实不相符；对证据14浦建公司、元迅公司的部分安全管理资料、证据15部分人员资格材料和委托文件的真实性没有异议，但认为遗漏材料；对证据16文书送达回证的真实性没有异议。对被告提供的法律依据及程序依据条文本身没有异议，但认为对原告不适用。
被告浦东新区政府对原告笛爱公司提供的证据1被诉批复的真实性没有异议，但是对于证明目的不予认可；对证据2行政处罚决定书、证据3代收罚没款收据的真实性予以认可；对证据4王启才的驾驶证、车辆行驶证不予认可，认为行驶证上记载的所有人不代表是承运人；对证据5运输付款清单的真实性不予认可，原告在事故调查中未提供；对证据6黄正东出具的情况说明的真实性不予认可，原告在事故调查中未提供；对证据7调查组成员的签名单，不同意原告的证明目的；对证据8安全生产许可证、证据9建设工程施工合同、证据10安全生产责任协议书、证据11专业承包合同，安全管理职责在《事故调查报告》中均已明确，对原告的证明目的不予认可；对证据12采购合同、询问笔录和现场照片的真实性没有异议，但对证明目的不予认可，元迅公司的管理责任在《事故调查报告》中已经明确，有相应的认定，事故是因为王启才携带的设备设施存在安全缺陷，导致叉车侧翻，王启才是自然人不具备安全生产条件，原告应承担相应责任。
本院对上述证据认证如下：被告浦东新区政府提供的职权依据、法律依据及程序依据的法律规范在作出被诉批复时均合法有效，本院予以确认；对于原告笛爱公司提供的证据6黄正东出具的情况说明，原告在行政程序中并未提供该证据，且该证据实质上属于证人证言，原告提供的该份证据不符合法定的形式要件，本院不予采纳。原告、被告提供的其他证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
根据本院采纳的证据，结合当事人的诉辩意见，本院经审理查明以下事实：
涉案工程的建设方是张江镇政府，总包单位为浦建公司，分包单位为元迅公司，监理单位为申筑监理公司。祎晨公司是元迅公司道路石材铺设供货单位。祎晨公司将人行道砖转由原告笛爱公司向元迅公司提供。笛爱公司委托王启才运输涉案工程工地货物，并与王启才结算货物运输款。2018年11月19日13时10分左右，王启才将前几天停放在涉案工程工地上的叉车，通过自制铁架斜坡从地面往货车厢板倒车，东侧支撑承受不住叉车重量，变形断裂，叉车失去重心侧翻将王启才压在了叉车下。现场工友见状后，立刻拨打了“120”急救电话，“120”急救人员到场后，确认王启才已死亡。
被告浦东新区政府委托原浦东安监局对一般生产安全事故（特种设备事故除外）组织事故调查组进行调查。事故发生后，原浦东安监局、上海市公安局浦东分局（以下简称浦东公安分局）、张江镇政府等政府及部门组成调查组赴现场调查取证，拟写了《事故调查报告》。2019年1月25日，调查组人员讨论通过《事故调查报告》，原浦东安监局于2019年2月12日将《事故调查报告》报送被告，被告于2019年2月22日作出被诉批复，并于2019年3月13日将《事故调查报告》及《批复》送达原告笛爱公司。原告不服被诉批复中对事故发生原因和责任的认定，向本院提起行政诉讼。
本院另查明，原浦东安监局于2019年3月26日对笛爱公司作出了第2120190068号《行政处罚决定书》，决定对该公司罚款人民币20万元整。
本院还查明，《上海市浦东新区机构改革方案》中明确，组建区应急管理局，承担原浦东安监局的职责。浦东新区机构改革工作于2019年3月底前基本完成。
本院审理过程中，双方当事人当庭确认《事故调查报告》中所载“上海袆晨建筑材料有限公司”系笔误，应为“上海祎晨建筑材料有限公司”；该公司简称“袆晨材料公司”也系笔误，应为“祎晨材料公司”。
本院认为，根据《安全事故条例》第三十二条的规定，被告浦东新区政府作为本案负责事故调查的人民政府，在收到事故调查组提交的《事故调查报告》后，具有作出批复的法定职权和职责。
2018年11月19日，涉案工程工地发生了车辆伤害死亡事故（以下简称“11.19”事故），造成1人死亡，根据《安全事故条例》第三条的规定属于“一般事故”。《安全事故条例》第三章“事故调查”规定了生产安全事故发生后事故调查组应履行的工作职责。其中第十九条规定，一般事故由县级人民政府负责调查，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案中，原浦东安监局接受被告浦东新区政府的委托对“11.19”事故组织调查组进行调查，符合法律规定。根据《安全事故条例》第三十二条的规定，负责一般事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。被告在法定期限内作出被诉批复。
原浦东安监局接受被告浦东新区政府的委托对“11.19”事故组织调查组进行调查，该局在委托事项范围内作出的行为应当被视为被告浦东新区政府的行为，并由被告承担相应的法律后果。根据《安全事故条例》第二十八条的规定，事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信公正、恪尽职守，遵守事故调查组纪律，保守事故调查秘密。对此，本院认为，公正不仅包括实体公正，还包括程序公正。本案涉案工程的建设方为张江镇政府，根据《安全生产法》以及《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，张江镇政府就涉案工地的安全生产也具有相应的安全生产责任，应当属于被调查的对象。但是，本案中，张江镇政府派员参加事故调查组对“11.19”车辆伤害死亡事故进行调查，对事故的原因和责任进行认定，违背了正当程序原则。原告笛爱公司认为张江镇政府应当回避的主张，本院予以采纳。被告浦东新区政府认为，根据《安全事故条例》第二十二条的规定，张江镇政府作为属地人民政府参与事故调查组，符合相关规定。对此，本院认为，《安全事故条例》第二十二条规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。该条规定并未明确规定由哪一级地方人民政府参与事故调查组，且根据该条规定，事故调查组的组成应当根据事故的具体情况决定。本案中，张江镇政府作为涉案工程的建设方，就涉案工地的安全生产也具有相应的安全生产责任，应当属于被调查的对象，被告不应当要求、认可或者接受张江镇政府派员参加事故调查组。本院对于被告的上述主张不予认可。被告应当依照《安全生产法》《安全事故条例》等相关规定重新组织事故调查组认定本案事实并适用法律作出责任认定，履行相关法定职责。
综上，被告浦东新区政府作出的被诉批复违反法定程序，原告笛爱公司要求撤销被诉批复的诉讼请求，具有事实根据和法律依据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告上海市浦东新区人民政府于2019年2月22日作出的浦府安﹝2019﹞16号《关于<上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》；
二、责令被告上海市浦东新区人民政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告上海市浦东新区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审 判 长 董礼洁
审 判 员 孙 歆
人民陪审员 黄秀佩
二〇二〇年三月六日
法官助理兼书记员 张 昊
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